点多面广的散煤污染治理历来是大气污染防治的重点。一方面，散煤治理是降低污染排放、改善环境和保护人体健康的当务之急，其燃烧产生的大量有害物质对炊事中的妇女、儿童以及在取暖的密闭空间下对人体造成健康损害；另一方面，散煤治理也是改善用能结构、减少温室气体排放和优化生活方式的必要手段。
在散煤治理过程中，国家有关部门在以清洁能源替代散煤上进行了多种尝试，制定实施了一系列政策措施，取得了良好的成效。截至目前，京津冀及周边地区和汾渭平原共开展了三批43个试点城市的治理，投入补贴503亿元，完成散煤替代超过2500万户。
2020年是《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的收官之年。经过3年努力，我们切身感受到全国空气质量改善的明显成效。其中，散煤治理对冬季空气改善作用最为明显。然而，前路依然任重道远。所有城市空气质量达标需要持续发力，散煤治理也仍然面临用不起、补不起等诸多问题。与此同时，国家提出2030年前实现碳达峰，要求“协同控制温室气体与污染物排放、深入打好污染防治攻坚战和二氧化碳排放达峰行动“。十四五推动减污降碳协同增效，散煤治理作为优先领域大有可为。那么，散煤治理还存在哪些难点？应从哪几方面入手解决？
注：本文所述的散煤主要指居民取暖、炊事等生活领域用在没有环保治理设施的炉具或茶炉大灶中燃烧的块状原煤或煤粉。
我们可以看到，散煤污染治理确实取得了巨大成绩，“十三五”期间京津冀及周边、汾渭地区累计完成散煤治理2500万余户。北京以南约20万平方公里基本完成散煤替代。然而也会发现，一些完成替代地区又出现散煤复烧问题。例如，生态环境部在2019年初抽查发现，一些已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36%。为何会出现这种现象？
为了改善秋冬季空气质量，散煤治理被重点关注。但在治理的过程中，也暴露出能源系统的短板。比如说，城市和农村的基础设施建设，包括供热管网、天然气管网和配电网等以及建筑节能改造等方面的工作不足。
从煤改气看，天然气管网虽然在城市区域的覆盖情况好很多，但是在农村地区的覆盖能力依然很有限，且季节调峰能力非常缺乏，难以应对大量供暖需求加大的季节峰谷差。
从煤改电看，农村家庭配电容量较低，中国北方农村地区户均电网线路容量只有2-3千瓦，用电代煤采暖需要达到9-10千瓦以上，远远不能满足冬季供暖需求，电网改造滞后。
散煤治理和清洁取暖工作是一个系统工程，涉及部门多，基础数据繁杂，部门间协调工作多且难度大，牵头单位协调难度较大，尤其是农村地区清洁取暖工作无明确牵头部门。
如发展改革从支持国有煤炭生产企业发展、能源局从能源安全和资源禀赋的角度均曾经或正在助力型煤生产使用；住建部门主要负责城市建筑节能标准实施，《农村居住建筑节能设计标准》为推荐性标准，2013年发布后也未更新；农业部门主要负责农业生产，对农民生活用散煤也较少关注；地方农委从经济型和便捷性角度，多愿意推广适用型煤和相应炉具，对其他清洁能源持谨慎态度；只有环境部门从空气质量改善需求和人体健康防护目的出发，希望持续减少散煤使用。众多部门行政管理主体分散、部门分工和责任不明确、政策缺乏系统性，给散煤治理工作增加了难度。
散煤治理多种问题根源在于民用散煤的各项替代方案与直接燃烧散煤相比没有经济性。
以京津冀普通100-150平米左右的农用住宅为例，煤改之前，每户冬季采暖用煤在2-3吨，普遍取暖费用不超过2000元/取暖季，煤改之后，如无供暖补贴，“煤改气”方式取暖成本约为散煤取暖的3倍，而“煤改电”取暖成本约为散煤取暖的4倍。此种情况下，仅有部分富裕农村地区居民会主动接受“煤改气”取暖。
此外，在补贴到位之前，大多数省市居民需要“先付费，后报销”，这一方面降低了没有先行垫付能力的贫困居民参与煤改的积极性；另一方面由于财政预算制定到补贴发放的时间间隔过长，补贴难以及时发放到位，进一步降低了居民的积极性。也因此，不少地方出现“返煤”问题。
2019年1月，生态环境部对重点区域5个省份13个城市共633个已完成散煤清洁化替代的村庄进行抽样调查，发现8个城市的89个村存在燃煤复燃现象，占比14%。其中，“煤改气”燃煤复烧比例远高于“煤改电”，513个已完成“气代煤”改造村庄，有83个村存在燃煤复燃现象，比例为16.1%；120个已完成“电代煤”改造村庄，发现6个村存在燃煤复燃现象，比例为5%。在《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》和《京津冀及周边地区、汾渭平原2020-2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中，都明确要求严防散煤复烧。
散煤复燃与顶层设计不清晰、基础设施不完善、年度目标不明确、农民的可承受能力有限和缺乏有效经济激励政策等多种因素有关。
此外，在清洁取暖工作推进过程中，大部分地区在煤改清洁能源的同时不太重视建筑能效提升。农村房屋结构普遍简易，保温效果较差，建筑能效较低，能源浪费严重。由于清洁能源价格普遍高于散煤价格，在绝大多数既有建筑未进行节能改造的情况下，清洁取暖运行成本普遍偏高，极易引起“返煤”等问题。
破解散煤治理难题要“对症下药”。
未来5年，要以推动空气质量改善、加速碳达峰和保护农村居民健康为战略指引，将农村清洁能源发展与新农村和美丽乡村建设、农业现代化等紧密结合，完善顶层设计，大力实施实施农村能源革命，制定国家和地方《十四五农村地区清洁供暖规划》及《十四五散煤治理工作方案》。在全面分析农村用能现状的基础上，对农村清洁能源技术、政策、管理、体制机制等方面开展系统研究，探索农村用能自产、自供、自用一体化解决模式。优先在人口密集、空气质量差、散煤使用量大的京津冀鲁豫、汾渭平原所有地区以及东北、西部等地区推进使用可再生能源等清洁低碳能源替代散煤。将农村清洁能源纳入国家能源行业综合管理体系，健全建设投资、技术管理和质量监督体系，明确管理责任主体，提高建设水平、运行管理水平以及供应和服务水平。着力解决清洁能源供应不足、价格偏高和政策不配套等突出问题，加快建立健全安全、可靠的清洁能源供应网络。
中国农村用能需求、资源条件、气候条件和经济发展水平差别较大，应积极开展基础调研工作，摸清各地区清洁能源利用现状、突出问题及主要困难，结合各地清洁能源的可获得性、冬季平均温度、取暖需求、群众意愿和支付水平等因素，遵循“分步推进、分类指导、因地制宜、统筹规划、清洁高效”的原则，在减污降碳的战略背景下，应优先考虑高比例可再生能源替代方案，合理选择太阳能光伏、空气源热泵热风、生物质沼气和燃气或组合的供能方式。探索基于农村商品化生物质加工供应体系和分布式太阳能光储直柔微网的产供用一体化解决方案。具体包括：一是大力推广太阳能热利用技术和被动式太阳能暖房，二是积极利用农村生物质资源，采用沼气、生物质气化等方式提供生活用能；三是充分挖掘热电联产、工业余热利用潜力；四是鼓励电能、燃气等清洁能源供应及服务网络向农村延伸。五是地热等可再生能源资源丰富的地区，优先使用相应的资源。六是通过绿色能源示范工程建设推进农村清洁能源发展，建设“互联网+智慧能源”系统。在上述清洁能源取暖方式在近期都不适用的地区如山区，以生物质颗粒等方式替代劣质散煤作为过渡措施。
农村现有住宅在门窗和房顶外墙保温上都与城市建筑有较大差距，造成能源大量浪费，在改用清洁能源后进一步推高了不必要的供暖成本。应将农村建筑节能改造作为散煤替代的首要措施优先实施和保障，以“靶向按需保温“为原则， 提升保温效果和经济性，将北墙、门窗和屋顶作为重点，并对现有房屋按照大用大保、小用小保、不用不保分类实施，积极推广被动式节能建筑和主被动结合的供暖技术。
“宜煤则煤”，需要政府部门统一定义，和适用环境。《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》已明确是指实现超低排放的集中供暖大型抽凝式热电联产机组、背压式热电联产机组、大型燃煤锅炉（房），而非型煤。前一段时间《征求<关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知>的意见函》招致很多人的误读或有意歪解，认为“煤改气煤改电路径错误，煤改煤才是正道”。建议生态环境、能源、发改等部门进一步统一口径，明确清洁供暖的定义和宜煤则煤的特定适用条件。型煤、洁净煤等作为在山区等暂不具备清洁能源改造条件的地区的散煤替代方式，应充分认识到其过渡性、污染减排的不确定性和碳减排的无效性。因此应严格界定其有限的适用范围。补贴型煤改造，不如将资金优先补贴节能改造，减少能源无效浪费。对于已改用洁净煤和型煤的地区，全面加强洁净煤质量控制，由煤炭行业的专业协会牵头指导，进一步完善民用洁净型煤和优质煤的行业标准，确保其生产质量统一。
完善成本共担机制。清洁取暖成本应在中央政府、地方政府、清洁取暖相关企业以及居民消费者之间合理分担。可以按照建设成本和使用成本进行分担。由政府和企业承担燃气管网建设、电网建设、清洁热源气源建设等方面的主体责任。确保成本不增加。对已实施“双替代”居民的清洁取暖使用成本，则采用原取暖方式的成本由居民承担，额外增加的部分由政府、企业和居民共同承担的方式。承担比例需分城市、分技术，经过详细经济调研后确定。另外，政府可通过政策支持弥补电网和燃气公司，如优化电力市场交易，优先将低价电力销售给“煤改电”配电网公司等。
根据《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，进一步完善“清洁取暖”专项财政资金，加强对补贴发放流程的控制与监督，并搭建项目效果奖励和惩罚机制：地方政府应于供暖季之前提前出具相应的管理办法，对财政专项资金的补贴标准、使用范围、资金拨付和监督管理等方面作出明确规定。优化补贴模式。如像精准扶贫一样精准补贴：从按行政级别的补助标准转变为按单位改造面积或改造户数的固定产出补贴标准，并充分考虑供暖周期长短、经济发展和收入差异，补贴应朝经济困难地区倾斜，建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。建立多部门补贴机制。在确保生态环境大气治理资金中支持农村清洁供暖专项资金力度不减的基础上，新增住建补节能改造成本、发改补基础设施投资，能源建立清洁能源扶贫扶农优惠价格机制、农业农村部管农业生产涉煤特色产业及新农村建设。尽快将农村清洁供暖的减碳减污量纳入排污和碳排放交易市场。加强区域共治。对于京津冀地区，河北省困难大的问题，京津冀地区煤改清洁能源要实现三地共赢，必须打破目前京津冀行政格局的局限，整合三方建立起跨越行政区划的区域合作共治机制，建立有利于统筹京津冀区域散煤治理的公共财政体系。健全监管长效机制。各地应制定适宜本地区农村居民需求的取暖系统方案以及清洁能源补贴办法和使用价格管理办法等，从政策、技术、管理以及取暖技术设备选择等方面，科学引导居民自主选择最佳方案，同时根据自身情况合理进行经济补贴。建立健全农村清洁能源成本监审、逐步推行成本信息公开，进一步规范补贴和定价行为、增强农村清洁能源价格的科学性和透明度，相关部门应公布补贴项目和补贴设备目录，同时严格企业选拔条件、产品质量标准及招标、推广程序，明确招标责任主体并建立严格的责任追究制度。建立居民“煤改清洁能源”台帐管理制度，建立统一后期服务体系，切实保障居民清洁能源改造成本及使用费用在可承受范围内，避免出现由于取暖方式选取不合理、使用费用高、取暖效果不好等原因而导致安装了电（气）取暖设备后又烧煤取暖问题。
政府应理顺电力、煤炭、天然气等清洁能源的价格机制，完善峰谷分时价格制度，优化阶梯价格政策，扩大市场化交易等支持政策，提高散煤用户自我改造的主动性。同时，可以通过财政补助、绿色金融、PPP等模式，引导社会资金参与散煤治理。从过去招标企业转向招标农村供热运营商，授予特许经营权并提供补贴，同时明确运营周期、供热保障、节能减污降碳等要求。要重点解决商业资本对于对于散煤治理中的资金安全、政策预期稳定和适度的盈利性等需求。商业资金可从依托于政府信用端介入，投向于地方政府用于治理散煤相关的基础建设的项目收益债或国有企业发行的企业债或私募债；或从项目施工企业端介入，需要政府积极协助开展治理散煤形成应收账款的确权、质押登记、账户监管等。
任何事物的变化，内因都起到决定性作用，如何进一步加强科普宣传教育工作，让农民认识到散煤对自身健康的危害巨大，和散煤燃烧污染空气需要付出经济成本，是传播清洁取暖的重要出发点和着力点。如果通过传播引导能让农民群众感觉到冬季散煤取暖如同天天住在工厂的车间里里，是一个严重的健康隐患，对孩子的危害更大，同时烧散煤不能享受电补贴、不能用平价气做饭，则主动改用清洁能源的积极性就会提高。引导企业、群众理解、支持、参与、监督清洁取暖工作，广泛传播散煤取暖对生活质量的影响、财产生命安全的潜在威胁以及对室内空气质量、人体健康的危害，大力推广成功经验、树立标杆典范、及时曝光违法违规行为，促使更多群众的取暖习惯向清洁能源倾斜，形成全社会齐力推进清洁取暖的良好社会氛围。